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第308章 税收法律制度对于公民意识的培养解析（第1页）

法律对于意识形态具有塑造作用。税收债务关系说的确立不仅单纯是一个理论问题，同时也是一个法律实践问题。把纳税归结为屈服于政治权力的行为，就实际上否定了纳税是国民的义务，从而不利于培养国民的纳税意识。税收法定主义不能仅仅被理解成为由狭义的法律来规定税收，否则最终的结果便是将税收人治披覆以税收法制的光鲜外衣而已。直接税的征收触及每一个公民的敏感神经，在培养民主参政意识方面具有自身的优势。财税应该有利于培育社会成员的公民意识，随着居民收入水平的提高，个人所得税应该扩大缴税的人群范围，逐渐从“少数人纳税”的税种向“大众税”转变。申报纳税的运作要求纳税者有对税的足够意识和自发性协助，让纳税者通过申报认识自己的税负担，分析其负担内容，进而能够提高自己对税收用途的关心。

【关键词】税收法律制度公民意识税收法律关系申报纳税

文章来源：《政法论丛》2023年第3期

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

“法立于上，则俗成于下。”法律对于意识形态具有塑造作用。税法和税收体制的性质对公民和国家之间的关系和普遍的纳税道德起着决定性的作用。许多学者将中国与西方进行理想类型的绝对化比较。在这种描述图景下，中国人的税法意识普遍较低，成为西方发达国家公民对纳税强烈意识的反衬，并以美国纳税人每年4月15日像抢购物品似大排长队申报缴税加以渲染。按照列宁的说法，“胡乱抽出一些个别事实和玩弄实例”的手法，是“一种儿戏，或者甚至连儿戏也不如”。从人之常情而论，世界上没有人愿意缴税，美国人也不例外。美国人在历史上就堪称抗税专家，具有悠久的抗税历史。我们可以说，没有抗税，就没有美国。北美殖民地独立的导火索就是因为茶税所引发的波士顿倾茶案，美国《独立宣言》就其狭义而言堪称北美殖民地人民的抗税宣言。事实上，与其说美国公民纳税意识强，不如说是美国的税收制度完善、征管手段和技术先进、纳税服务质量高使然。纳税意识从表面视之是纳税人对缴纳税款及整个过程的感知或认同，但实际上是涵盖面非常广泛的概念。税款缴纳给税务机关并不代表就具有纳税意识。在纳税之前，纳税人会思考为何纳税、纳税是否值得；在纳税之后，纳税人还会考虑所应享有的权利与税款的使用方向。税收制度固然直接规范和涉及征税意识和纳税意识，但我们的视野应该推进得更宽广一些，从整个社会经济系统的角度加以审视。因为税收意识是人们对税收的基本看法和态度，亦即人们在与国家税收相关的经济活动中所形成的思维模式和价值导向，不仅包括与税收制度直接相联系的纳税意识和征税意识，而且包括与整个税收经济活动相联系的用税意识和创税意识，是纳税意识、征税意识、用税意识、创税意识的有机统一体。本文采取社科法学的路径从税收法律关系的明晰、税收法定原则的确立、税收结构的优化、税收征管模式的改革四个方面探讨税制的设计和规范对公民意识的培养。

一、税收法律关系的明晰

（一）税收债务关系说相较于税收权力关系说的理论意蕴

当今国家和国民之间的税收关系不复是昔日的纯粹权力关系，而是一种法律关系。这种法律关系通常称之为税收法律关系。在税法发展史上，税收法律关系究竟属于权力关系抑或债务关系，这是一个争论激烈的问题。这两种完全对立的理解和理论，直接决定着一个国家税收立法和政策制定的基本价值和原则，依据不同的学说所建立的税收制度亦自绝相殊异。

在第二次世界大战前，德国行政法学数十年荫庇于奥托·迈尔的影响之下，税法如同警察法，而植根于自身的存在鲜少引起注意。税收法律关系权力关系说就是以德国行政法学家奥托·迈尔为代表倡导的传统学说，将税收法律关系理解为国民对国家课税权的服从关系，国家在其中总是以优势的权力主体身份出现，而纳税义务人仅系税收行政处分的对象。因此，税收权力关系说的基本取向是将税收法律关系视为单向性的命令服从关系，命令者对命令相对方不负有回答责任，作为服从者的相对方对于命令适当性也不具有审查权而仅有服从的义务，国家具有自力执行的特权。按照迈尔的解释，税收义务得以成立的依据是课税机关查定处分的行政行为，故税务机关的行政行为并不单纯是纳税义务的确定行为，而对税收法律关系具有创设性意义。

税收债务关系说主要着眼于税收债务成立要件的实体层面，乃缘于1919年《德国租税通则》以税债务为中心的实体法和程序法规定的契机，根据阿尔伯特·亨泽尔的主张所形成的学说。《德国租税通则》将税收的成立与税收的确定区分开来，并在法律中首次使用“债”的概念概括税收，税收债务的成立不以税务机关的行政行为的介入为必要条件，为税法的发展开辟了新思路。较诸迈尔，亨泽尔着力研究税收实体法，在实质法治主义国家观基础上，将税收法律关系定性为公法之债关系。行政权在这种关系中并不具有优越性，作为税收债权者的行政主体与作为税收义务者的人民是对等关系而非服从关系。

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北野延续戒能通孝、川岛武宜、渡辺洋三等关于法解释学与法社会学的争论话语脉络，指出：法认识论基于历史和经验的维度分析税收法律关系性质，而存在论的税收法律关系则在总体上具有权力关系结构的特点。如果对此视若无睹，仅仅用税收债务说来把握税收法律关系属性的阐发就会成为一种空洞的虚构。在法认识论中，从微观上看，税收实体法关系是债务关系，税收程序法关系是权力关系。不可否认，在法认识论立场上包含这样的意向：税收关系的现实是程序性的，在整体上被打上了权力关系的烙印。但是，和法实践论相区别的法认识论不以提供“理念型”为目的，而是将法现象作为社会现象进行科学认识的理论。在税法学中，法认识论具有客观把握税法现象的构造特征与理则的作用，而法实践论则旨在以宪法为统帅的实定法秩序框架下，极力构筑维护纳税人权利的理论。从法认识论的角度出发，税收法律关系在整体上固然应被理解为权力关系，但如果以法实践论为基础，则应以一元的税收债务关系论来诠解整个税收法律关系的属性。

早在民国时期，留法归国的吴崇毅在1934年商务印书馆出版的《财政立法原理》中就曾经指出：“在法律观点，租税实为国家对纳税人之一种公共债权。”20世纪80年代中期，初涉税收法律关系研究的学者也曾经提出，征税主体主要是行使权利，纳税主体主要是履行义务，征纳双方在法律地位上有主有从，但所谓“单方面性”并非绝对的，并不是说税务机关、税务人员在执行公务时，要高人一等，以权代法，还需要贯彻“在法律面前人人平等”的原则。然而，在改革开放后很长一段时间，中国法学界受到既有思维框架的束缚，一直强调税收三性，即强制性、固定性和无偿性。1989年，日本学者金子宏《租税法》在中国翻译出版，提及税收权力关系说和税收债务关系说两种税法观的对立，为中国税法学界开启了窥见国外理论动态的户牗。但在金子宏的税法理论译介过来之后，税法学界长期对税收债务关系说这一极富学术潜力的话题缄默失语，只是满足于将其作为一种存在于异国他乡的新知予以介绍，而并未意识到其对中国现实的理论意义，并未洞悉其对中国税法学发展的助益。

就其实质而言，税收债务关系说是用一个债的关系或者说契约的形式来规范国家与人民之间的税收关系，是人民与国家法律地位平等的体现。由于国家是一个个具体的人所组成的，人与人之间法律地位的平等在税收债务关系说中得以充分体现。如果合其志功而观，税收债权债务说受到实践理性的逻辑支配，一以贯之，揭示税收法律关系性质的应然性，提供税收法律关系的“理念型”以范铸税收行为模式，在建构和谐税收关系方面较诸二元关系说更具优势。正是这样，北野弘久的观点被中国学者解读为税收法律关系单一性质前提下的二元论。事实上，北野弘久也并非对税收法律关系在现实中的权力外观视若无物，只是鉴于现实中国家税收权力论的负面效应以及对纳税人权利的侵害，才基于实践理性运用债税收务债权说从法理上澄清国家税收权力与国民财产权利的对等性，将税权性质的应然性与其在现实社会中的实然状况加以区别，通过澄清税收法律关系在性质上属于公法上的债权债务关系，揭示税权统摄“国家税权（力）与纳税人税权（利）”的二元结构，运用应然的“债权债务关系说”引导并改变与实然状况相一致的“税收权力说”，平衡国家税权力与纳税人税权利之间关系，实现应然与实然的高度一致，使税法无论在理论上抑或在实践上不仅成为国家征税之法，而且成为纳税人的权利之法。

将税收法律关系视为公法上法定的债权关系，意味着早期税收权力（义务）关系通说的没落。此种税收法律关系为其当事人权利义务的整体，而这种权利义务乃基于法律所产生。其中由当事人的义务关系所构成的广义上的纳税义务关系包括：其一，税收债务关系。税收法律关系中的债务关系主要包括税收请求权、担保责任请求权及退税与税收附带给付请求权关系。其二，狭义上的税收义务关系。税收法律关系中性质上不属于财产法范畴的狭义的税收义务关系主要为程序法上协力义务。税收债务关系说认为，作为税收法律关系中最基本关系的税收实体法关系是一种与行政权力并不相关的公法上的债权债务关系，具有和私法上的债权债务关系某种程度的家族类似性。因为税收债务的成立并不取决于税务机关的行政权力，而是在法定的课税要件具备时自行成立的，课税处分的行政行为只不过是一种对依课税要件成立的税收债务进行的具体性确认。税收债务关系说并不否认在税收程序法领域中存在着权力关系的构造，但强调国家与纳税人之间在税收法律关系上是对等性关系，明确地将税收法律关系区分为税收实体法关系和税收程序法关系，将税收实体法关系与税收程序法关系分别界定为主从地位关系，重视设立纳税者权利救济程序的必要性，有助于切实保障纳税人的合法权益，对税收立法、税收政策的制定、税收法律实践等方面所引发的观念转变不容小觑。

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社会的组成可以分为两种截然不同的极端：子民社会和公民社会。中国民众对税收并不陌生，甚至流传着“皇粮国税，天经地义”的观念。这种观念是理所当然建立在权威意识之上的。晚唐时期着名的现实主义诗人杜荀鹤有诗曰：“任是深山更深处，也应无计避征徭”。在古代王权政治体制下，税收以及税法均是统治者意志的产物，缴纳“皇粮”完全是天经地义、无所逃免的义务，从不敢奢望回报，更不敢与权利相联系。但现代税收的特征却在于，其并非强势政治主体单方面意志的强加，而是基于宪法所确立的人民主权原则，以纳税人的同意为前提在国家与公民之间的一种契约关系。两百余年来资产阶级思想家最大贡献之一就是提出民有、民治、民享的民权学说，其核心是“国权民授”。其最根本的经济措施就是“全民纳税”与“全民选举”，整个国家的活动经费是由全民纳税所支撑的。镌刻在位于华盛顿特区的国内税收署大楼入口处的奥利弗·霍姆斯的名言“税收是我们为文明社会所支付的对价”，即是这种思想的体现，表明税收在某种意义上具有一种先义务性格。西方将税收称为“影子价格”，交纳税收实际上是从政府提供的各种有形无形的服务中获取好处而支付的价格代价，在这种宣教影响下，政府以提供公共服务（产品）的主体而出现，纳税人与政府之间的征纳关系是以作为“影子价格”的税收达成“等价交换”的交易结果。这种税收观念尽管未必全面，但纳税人却消除了重压感和重负感，对培养国民的纳税意识具有巨大的积极作用。与此同时，由于纳税征税等同于商品交换，随着商品交换观念的深入人心，纳税意识遂逐渐被培养起来。

（二）基于税收债务关系理论的纳税人权利意识发展

在当今世界上，纳税人权利保护问题的关注度日益增加。我国现行宪法关于税收的唯一条文即是第56条：“中华人民共和国公民有依法律纳税的义务”，并没有相应地把纳税人权利作为一项宪法权利加以规定，虽然“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，但在中国纳税人的义务与权利上却成为例外。税收虽然从形式上来讲也算是早已入宪，但问题在于其没有任何税收法定的内容和纳税人权利的规定，既没有规定纳税人的权利，也对国家税收权力归属没有明确说明。宪法作为国家根本大法竟然对税收这一关乎国家与公民切身利益关系的至为重要的问题语焉不详，洵为莫大的缺憾，并由此引发税收实践中诸多争议问题。在当时的立法背景下，宪法的这种规定主要是从保障国家税权的角度出发，考虑更多的是保证纳税人能够履行其纳税义务，并未提及纳税人权利，在这方面较之西方发达国家的相应宪法规范存在一定差距。从税收立宪的本源及其实质而言，税收立宪的重心在于规范国家征税权、保障人民的基本财产权和自由权，而我国宪法的上述规定显而易见是以维护国家权利、保证人民履行义务为出发点。《中华人民共和国税收征收管理规定》在2001年修订时虽然增加了有关纳税人权利的内容，如知情权、陈述与申辩权、救济权、监督权、申请税收优惠权、申请延期缴纳税款权和申请退还多缴税款权等权利，但这仅是在普通法律层面上，并未上升至宪法的高度，在第一章总则中对纳税人权利的条款迄今尚不得见，也没有具体程序规定以保障纳税人权利，于是现实中就出现了纳税人权利缺失的种种状况，从而使中国国民陷入税收是权利义务不对等的观念的误区。

在近几年来，我国的税收管理法有了很大进步。纳税人有很多请求权，也有依法提起行政复议权，但应该看到，与权利相脱离的“应尽义务论”在税法理论界和实务界大行其道的格局并非根本改观。纳税人在我国被税务机关称作“纳税义务人”早已司空见惯。尽管现实生活中政府实际上时时刻刻也在履行其社会职能，公民也在享受着政府所提供的公共产品服务，但税收传统观念上的误导，直接影响了纳税人对自身权利行使的积极性和政府在课税过程中对纳税人权利的应有尊重。长期以来，我们听到的盈耳的“人民当家做主”的教诲，但还是觉得“当家做主”这一国内妇孺熟知的成语有点雾里看花，隐隐约约，还没有成为百姓的自我意识。“我是纳税者”这句豪语所透现的绝不只是义务观念，而是包括与义务相对应的权利观念，甚至是当家做主的民主意识，是市场经济和民主制度共同长期培育出来的现代纳税意识。把纳税归结为屈服于政治权力的行为，就实际上构成对纳税作为国民义务的否定，不利于国民纳税意识的培养。政治权力作为命令服从关系，从根本上不同于产生于社会物质生产方式的利益和需要的权利义务关系。既然税收征纳是一种命令服从关系而不是权利义务关系，纳税只是国民对国家命令服从的结果，不可能是国民应尽的义务，这实际上对纳税是国民应尽的义务这一结论构成消解。国民屈从权力而纳税是在外力作用下迫不得已之举，国民履行义务而纳税则是国民自己共同生产和生活的客观需要。假如不是后者而是前者，就只会有偷税漏税、逃税抗税的敌对意识。实践反复证明，这种税收观念对税收基于政治权力的强制性和无偿性的不适当渲染，极易使纳税人产生一种被迫感、重负感和逆反心理，导致征纳关系趋于紧张，不利于崭新的社会主义纳税观念的形成和征纳关系的协调。

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我国税收宣传素来以“应尽义务论”为主调，往往只宣传税收的无偿性、强制性，着重于公民应如何纳税、纳好税、不纳税所应承担的不利后果等方面的宣传，而很少涉及纳税人的权利，对纳税人享有何种权利以及如何行使其权利却强调得不够，这正是对纳税人权利重视不够的体现。在当今各种经济主体利益边界日益明晰、利益驱动机制日趋明显的大背景下，只讲义务而忽视权利的“应尽义务论”已很难得到普遍的认同。当然，我们并不否认依法纳税是公民的义务，税法是一种义务性规范，但在一定程度上我们往往过分强调了这一点，而忽视了纳税人也有其权利，将纳税人的权利仅仅视为义务的附属物，对税务机关也有其应尽的义务却语焉不详。只强调纳税人的义务而忽视其权利实际上是一种短视的税法意识。这种短视的税法意识不仅存在于税务机关中，甚至国民自身都未能明确地树立珍视权利、为权利而斗争的观念，没有意识到自己正是通过纳税才获得了参政议政、行使主人翁权利的保障。税收征纳法律关系仅仅是税收法律关系的组成部分之一，将税法局限于“我征你纳、你征我纳”的税收征纳法律关系窠臼之中，是一种狭隘的税法意识，忽视了对税收正当性的体认，在现实中的必然后效就是对国民关于税款用途的知情权、监督权的漠然视之。

北野弘久曾经批评在日本传统法学理论中的税收概念是以割裂课征与使用的方式构筑而成的，倾向于税收义务论的思想，并且在法律上对税收的课征与使用进行严格区别，彻底割裂。从二元论角度界定的税收思想，纳税人在法律上被迫处于“植物状态”。传统税法学很大程度上集矢于税的“收入”层面而忽视税的“使用”层面，税收与税用之间的关系被割裂视之。税法意识往往被等同于纳税意识，对各种偷逃税行为动辄诟病国民依法纳税的意识薄弱，而对政府部门依法用税和税务机关依法征税的意识则略过不提，呈现出一种明显的片面性。在实践中，这种片面的税法意识导致大量的义务与责任被纳税人所肩任，国家、政府和税务机关的权力行使的空间获得扩展，对纳税人权利保护的可能性则相较而言显着降低。片面宣扬纳税人的义务而淡漠其权利，最终势必弱化纳税意识。纳税人的纳税积极性只有在权利保护问题解决后才会大大增强。完整的纳税意识不仅包括纳税的义务意识，而且包括权利意识。

在现实中，我国税务机关缺乏对纳税人知情权保护的意识。使税款在用之于民的过程中不打折扣，最切实有效的解决办法就是建立“透明财政”，变“秘密财政”为“透明财政”。我国人大的预算审批权针对的是政府的预算报告，并非政府预算本身，其突出缺陷就是简陋，外行看不懂，内行说不清。美国联邦政府每年提交国会审议的年度预算及相关文件多达8000多页，详实而具体，而我国很多地方的预算草案只有十几页纸，仅有类级科目百余条，内容粗糙，透明度低，在所列的资金中，还有相当大比例的“其他”支出却连一句说明也没有。人大代表根本无法接触这些具体的数字，甚至连一些部门究竟有多少编制、需要多少经费亦无从知晓。不仅政府提供的预算信息非常简陋，在会议程序上也存在瑕疵。诚然，任何国家立法机关都不可能是“万年国会”，均必须按照会期或法定条件举行会议，所以在极其有限的工作时间内提高会议效率无可厚非，但程序正义的原则不能违背。2005年以前，财政部尚在人代会上对预算方案做了一个简短的口头报告，而从2005年起，竟然以提高会议效率、精简会议程序为由取消了口头宣读程序。在会议上，人大代表收到的预算方案只有十几页纸，不可能仅凭这些不完整信息来判断中央政府数万亿年度财政支出的合理性。大规模的财政支出尽管目前可以通过预算审查监督程序加以监督，但鲜见通过举行全社会范围的听证程序对纳税人的意见进行听取和吸收。对于不询民意、任意破费纳税人钱财的现象，纳税人似乎也并不认为这是在花自己的血汗钱，参政议政意识薄弱。

二、税收法定原则的确立

税收债务关系论与税收法定主义原则密切相关。税收法律关系虽然被界定为公法关系，但具有类似于私法债权债务关系的性质。私法债务的给付内容及范围基于债权债务关系人双方意思一致而成立；税收债务的给付内容及范围则只能依法律而成立，原则上不存在债权债务人自行变更的空间。由于税收法律关系强调国家或公共团体在该法律关系中的对等地位，课税权已经被限制在法律规范的框架内，权力因素在税收法律关系中已经退居次要地位。因此，只有在税收债务关系理论指导下，实质上的税收法定主义才可能得以建立，否则，即使名义上建立了税收法定原则，但所谓“法”者，也只是执政者统治意志的体现，不可能体现人民的利益诉求，并不能成为实质上的税收法定主义原则。

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（一）税收法定主义原则作为税法最高原则在中国语境下的展开

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